城镇化改革新征途的新路径
城镇化改革:新征途的新路径
城镇化改革：新征途的新路径1978年，十一届三中全会拉开改革开放的序幕。弹指35年，被赋予重要改革期待的十八届三中全会即将接棒。10八大后，履新总书记的习近平将离京调研的首站选在改革先锋省分广东，并在那里对改革提出希望，"勇于啃硬骨头、勇于涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱"。惟有了解改革从哪里起步，方可明白改革要向何处去。为此，我们撷取了财税、金融、国企、城镇化等改革史的重大片断，以期重新凝结改革的共鸣、重新凝聚改革的勇气。乡镇企业崛起1978年，安徽凤阳的田间，插队知青李克强在锄地时得到了高考录取通知消息，他被北京大学法律系录取。10年后，他的论文《农村工业化：结构转换中的选择》帮助其获得经济学硕士学位。随后的博士论文《论中国经济的三元结构》，点出乡镇企业的历史作用和发展趋势，问鼎孙冶方奖。2013年，李克强履新国务院总理，力主新型城镇化。改革环环相扣。"包产到户"的改革，让农村迅速富裕的同时，也让农村的劳动力大量充裕。不解决农村剩余劳动力的前程，不但四个现代化无望，而且也会演变成中国历朝历代最为担心的流民问题。下一环的改革在哪？1981年，曾因写下《江村经济》而暴得大名的费孝通，在重返故乡江苏吴江县时发现，本来凋敝的小城镇由于乡镇企业的发展而重新勃兴。费孝通异常兴奋，自己在《江村经济》中提出的"工业下乡"观点，正在改革开放后的农民手中实现。看到这一点的不只是费孝通。"村村点火、镇镇冒烟"在八十年代流行一时。那时候新华社的一篇特写报道描绘了农民从事非农产业限制消除以后的蓬勃画面："我国10亿人口有8亿农民搞饭吃的旧局面已开始产生变化。最突出的表现是，目前全国大约有1亿左右的农民已从插秧种粮中转移出来。他们从事养殖业、加工业、经济作物种植业、农副产品运销业等商品生产，在农村这块广阔土地上绘出了'种田里手包粮田，能工巧匠弄专业'的生机勃勃的新画卷。"对这1自下而上的新鲜事物，中央在视察了一段时间后予以肯定。1984年的中央4号文件一锤定音：乡镇企业已成为国民经济的1支重要气力。这1政策的出台，使得星星之火的乡镇企业迅速燎原。那1时期，乡镇企业吸收非农产业就业人数占同期中国非农产业新增就业总数的43.3。可以说，乡镇企业为农民"离土不离乡"、走出中国式城镇化道路提供了经济基础。1987年，邓小平说，改革开放快十年了，中央政府最大的意外是乡镇企业的异军突起。很多事情，也是从那以后开始改变。在鼓励发展乡镇企业的同时，中央亦在白癜风医治1984年发文鼓励农民外出务工经商，允许务工经商的农民自理口粮到集镇落户。虽然这1政策并未从根本上震动二元结构的体制，但被认为是开了允许农民向城镇活动就业的先河。可是，这"放开"又其实不完全，仍严格限制户籍上的"农转非"和人口活动中的"盲流"。由于一方面农业剩余劳动力需要转移，另一方面城镇劳动力就业压力也很大，由此人们发现一个更现实有效的解决人口分布问题的途径便是发展小城镇，就地消化和转移农村剩余劳动力。一样是在1984年，国家调解了建制镇标准。随后的一系列放开、搞活和农民就业政策，不过都是期望通过发展小城镇建设和增加乡镇企业数量与范围来带动农村劳动力转移，认为这是从中国国情动身，并参照世界城市化的发展趋势和共同规律而做出的战略选择。不过，一些学者认为，那个时期发展小城镇虽被视为大战略，但从历史的角度来看却是一种低级的、低级的城镇化。民工潮涌动九十年代初，一部描绘穷山沟里的青年男女来到广东打工、生活的电视剧《外来妹》红遍全国，成为很多城市人的记忆、农村人的共鸣。蔚为壮观的民工潮，从那时便开启了。20多年来，电视剧中的情节仍在不断地重复上演，《外来妹》从一个时期的现实题材剧成为了一个时期的真实写照。进入九十年代，乡镇企业式微，这也是改革的自洽逻辑。当国有企业改革、外资企业涌入、民营经济在城市复兴，乡镇企业的灵活优势便不复存在。城镇化需要更广袤的舞台，以容纳更宽阔的生产力。"三元结构"只是工具，而非我们发展的目的。因此，不计其数的农民勇敢地从农村走出，从边城走向要津，从内陆走向沿海，开始了1波震惊世界的历史大迁徙。正如《春季的故事》所唱的那样，早在1979年，邓小平在南海边上画了一个圈，神话般地崛起座座城，奇迹般地聚起座座金山。从那时开始，便有农民带着对城市新生活的向往走出农村、走向被总设计师圈出的土地。但直到八十年代后期，这类农村劳动力的跨区域活动才越来越成规模。当时的暂住证制度默许了从农村到城市自发的劳动力活动。九十年代里，民工潮的范围有增无减。随着1992年邓小平南巡讲话和中共中央决定实行社会主义市场经济体制，越来越多的人从农村争先恐后地涌入城市和经初期白癜风医治方法济发达地区谋生，每一年春节前后，大批农民工潮涌而去、滚滚而来，成了中国城镇化进程中独有的一道图景。中国的城镇化率也从那个时期开始走向巅峰。由1993年的27.99迅速提高到2005年的42.99，年均提高1.19个百分点，特别是1996年以后，年均提高1.39个百分点。不过，民工潮作为便宜劳力在成为沿海经济发展巨大推力的同时，也带来了矛盾，对城市的承载力提出了挑战。1993年，现人保部的前身劳动部推出"农村劳动力跨区域活动有序化"工程，1994年，发布《农村劳动力跨地区就业管理暂行规定》，通过这些政策，政府试图将农业劳动力的转移纳入行政管理的范围，完善劳动力市场机制。另一个被反复提及并延续至今的话题是，"半城镇化"如何解决。大量农民工去城镇打工而没法久居，尤其是北京、上海等特大城市，"开大城门、筑高门槛"。城市向农民打开了大门，却没让农民真正融入城市。虽然他们从事着非农生产、享受着城市文明的沐浴、接受着城市思维的影响，但由于没有获得城市户籍，始终不能享受医疗、教育、社保、住房、就业等方面的公平待遇。一份调查显示，只有17左右的进城务工人员在城镇"定居"下来，成为"真正"的城镇人口，80以上仍是"候鸟型"的流动人口。这也造成了按户籍人口计算的城市化率比按常住人口计算的城市化率要低15个百分点之多。可以说，相比财税、金融方面的改革突飞猛进，20年来，户籍制度的改革几近是进展最小的改革之一。青春终将交替，梦想不会老去。随着第二代农民工登上历史舞台，新酒已不愿再被装进旧瓶里。造城！造城！加拿大道格·桑德斯在他的《落脚城市》一书中写到："落脚城市是一部转变人类的机器，只要让落脚城市充分发展，这部机器便可首创一个可持续的世界。"能够落脚的城市，才是人的城镇化。过去30年依托农村便宜劳动力、粗放利用土地资源、城乡间非均等化福利的低成本城镇化，是否是听到了新桃换旧符的爆竹声？今年8月一个酷热日子，李克强总理将十几位院士和城镇化专家请到了中南海里座谈，议题只有一个--过去30年的城镇化道路是不是是可持续？随着农村剩余劳动力自由活动的加重，我国城镇化经历了历史上最快的发展阶段。2001年我国"十五"计划首次提出城镇化战略，指出要走"大中小城市和小城镇协调发展的道路"；2002年党的十六大报告提出，繁华农村经济，加快推动城镇化进程；2007年十七大报告对城镇化的相干表述是，以特大城市为依托，构成辐射作用大的城市群，培养新的经济增长极，促进大中小城市和小城镇协调发展。政策的鼓励，催生了急速城镇化。一组值得注意的数据是，从2000年至2010年的10年内，国内城市建设用地扩大83，但同期包括农民工在内的城镇人口仅增长45。土地的城镇化大大快于人口城镇化。中国人民大学土地规划研究中心主任严金明曾对此评价说，问题出在各地对中央的城镇化政策理解出现偏差。尝到了城镇化甜头的各地政府走入了城镇化等于圈地造城的误区。不难描述这1延续至今的大规模城市化模式：先由政府做计划，开始征地，然后对外招商引资、建新城，不断进行城镇外延扩大。国家发改委城市和小城镇改革发展中心此前对12个省区的最新调查显示，12个省会城市全部提出要推动新城新区建设，共计划建设了55个新城新区，其中沈阳要建设13个新城新区，武汉也计划了11个新城新区。在144个地级城市中，有133个提出要建设新城新区；161个县级城市中，提出新城新区建设的有67个。虽然2003年中央废除收留法，强调要保障城市外来人员、流动人口的合法权益；虽然到2007年，全国已有12个省、自治区、直辖市相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，实现了公民身份法律意义上的同等，但这些努力在更偏重于城市空间扩大和土地开发的偏离了循序渐进轨道的城镇化眼前，却变得微不足道。城镇化成了钢筋混凝土的简单堆砌，人口身份的转移继续被有意无意地忽视，同时也带来一个使人头痛的问题--房价进入暴涨期。另外，由造城运动带来的生态环境、资源消耗、城乡居民收入差距等问题都给城镇化进程和经济增长埋下了隐患。巨大的代价，渐渐让沉醉中的人们开始觉悟。
